Participación del consejero electoral José Reynoso Núñez en revista Voz y Voto

Federalismo cooperativo

José Reynoso Núñez*

El 10 de febrero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación una reforma constitucional que sustituyó al IFE por el INE y uniformó la estructura de los órganos electorales de las entidades federativas en México. Su finalidad fue lograr homogeneidad en la calidad del desarrollo de las elecciones en todo el país. En este contexto, el presente ensayo tiene como propósito analizar en qué sentido esta reforma impacta el federalismo electoral y qué elementos tendrían que ser considerados para limitar posibles efectos centralizadores; es decir, para lograr homogeneidad en la calidad de las elecciones con el menor costo centralizador posible. El ensayo consta de tres partes: la descripción de los aspectos esenciales de la reforma constitucional¹ referidos al federalismo electoral, la valoración de la reforma y sus posibles efectos en el federalismo electoral, y una conclusión.

Reforma constitucional y federalismo electoral

Es relevante destacar cuatro aspectos. Primero, la coexistencia del INE con organismos públicos locales (OPLE). En este sentido, el artículo 41 constitucional, fracción v, asienta: “La organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos locales, en los términos que establece esta Constitución”.

Segundo, la designación y remoción de los integrantes de los OPLE por el INE y la relación entre ambas instituciones. Al respecto, el artículo 41, apartado C, último párrafo de la Constitución dice: “Corresponde al Instituto Nacional Electoral designar y remover a los integrantes del órgano superior de dirección de los organismos públicos locales, en los términos de esta Constitución”. Por su parte, el artículo 116, fracción iv, inciso C, 2º dispone: “El consejero presidente y los consejeros electorales serán designados por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, en los términos previstos por la ley”. Por otro lado, la relación entre el INE y los institutos locales se regulará por lo que mande la ley.

Tercero, la distribución de competencias entre el INE y los OPLE. En general, todas las materias no reservadas al INE en las entidades federativas respecto de las elecciones locales estarán a cargo de los organismos públicos locales (artículo 41, fracción v, apartado C, inciso 10). En específico se pueden distinguir tres formas de distribución de competencias en la organización de las elecciones en el país entre el INE y los OPLE: 1) competencias del INE respecto de las elecciones federales y locales, 2) competencias del INE respecto de las elecciones federales y 3) competencias de los OPLE respecto de las elecciones locales.

La tabla de la siguiente página muestra la forma concreta de distribución de competencias prevista en la Constitución (artículo 41, fracción v, apartados B y C).

Existen también competencias exclusivas del INE en las elecciones locales. De ellas, deben destacarse la administración de los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión en las estaciones y canales de cobertura en la entidad de que se trate y la investigación de las infracciones en las materias de su competencia, cuyos expedientes se remitirán al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (artículo 41, fracción iii, apartados B y D), además de la regulación de la organización y funcionamiento del Servicio Profesional Electoral (artículo 41, apartado D).

El cuarto aspecto que se debe considerar es la posibilidad de que el INE asuma en determinados casos las funciones de los OPLE, mediante convenio según lo previsto en el artículo 41, apartado B, o apartado C “en los supuestos que establezca la ley y con la aprobación de una mayoría de cuando menos ocho votos del Consejo General, en cuyo caso el Instituto Nacional Electoral podrá:

1.  Asumir directamente la realización de las actividades propias de la función electoral que corresponden a los órganos electorales locales;

2.  Delegar en dichos órganos electorales las atribuciones a que se refiere el inciso a) del Apartado B de esta Base, sin perjuicio de reasumir su ejercicio directo en cualquier momento, o

3.  Atraer a su conocimiento cualquier asunto de la competencia de los órganos electorales locales, cuando su trascendencia así lo amerite o para sentar un criterio de interpretación”.

Valoración de la reforma y sus posibles efectos en el federalismo electoral

La valoración de la reforma en el presente ensayo toma criterios de la investigación comparada que señalan que el federalismo persigue básicamente dos fines: homogeneidad o integración y heterogeneidad o diferenciación. La función homogeneizadora o integradora del federalismo tiende a lograr la equivalencia de las condiciones de vida en todo un país; la función diferenciadora persigue la inclusión de las diferencias y particularidades propias de las diversas regiones que lo integran.

La creación del INE coexistente con órganos electorales locales designados por dicho Instituto prioriza la función integradora del federalismo: tiende a alcanzar la equivalencia en la calidad de las elecciones con unidad de criterios de profesionalidad e imparcialidad de las decisiones del ámbito electoral de todo el país. Sin embargo, puede tener el riesgo de no incluir suficientemente las particularidades de cada estado, por ejemplo, contexto, tradiciones locales, prácticas exitosas en la organización electoral, diferentes actores políticos, clivajes, sistemas de partidos, distritación, alianzas políticas, representación de las dirigencias partidistas locales en los órganos electorales locales pero no en el nacional, litigiosidad electoral, perspectiva de los problemas locales en relación con los de otros estados y con los problemas nacionales.

La percepción de riesgo centralizador en la valoración y en el pronóstico sobre los efectos de la reforma se puede debilitar si se relativiza la capacidad causal de las reformas institucionales y se considera que los factores contextuales² también constituyen un elemento explicativo de los efectos que se atribuyen a las instituciones. Para mostrar la co-causalidad de los factores de contexto en la centralización o descentralización en la organización de las elecciones se debe considerar que, además de la dimensión institucional formal (polity), existen procesos de acuerdo y toma de decisiones (politics) que llevan a cabo los órganos directivos colegiados del INE y de los OPLE, en los que participan también, de distinta forma y según el caso, los representantes de los órganos legislativos y de los partidos políticos.

Esos procesos de toma de decisiones también inciden en la configuración de las políticas públicas (policies) relativas a la organización de las elecciones. En el caso concreto, el comportamiento de los actores que toman las decisiones también incide en la configuración de un modelo de organización electoral centralizado o descentralizado. Así entonces, como se argumenta a continuación, diversos factores pueden incidir en los resultados del diseño institucional previsto por la reciente reforma constitucional.

a. Designación. Corresponde al INE designar y remover a los integrantes de los OPLE. Esto significa que los gobiernos de las entidades federativas no tienen participación formal en este aspecto. La Constitución dispone que los consejeros electorales estatales sean originarios de la entidad federativa correspondiente o cuenten con una residencia efectiva de por lo menos cinco años anteriores a su designación, y cumplan con los requisitos y el perfil que acrediten la idoneidad que establezca la ley para el cargo. La forma como los consejeros del INE atiendan la esencia y las razones que significa el requisito de arraigo que establece la Constitución será uno de los elementos para evitar la centralización. La razón del requisito del nacimiento o de residencia efectiva no debe verse como una formalidad, sino como una manera de garantizar la presencia de la visión local en la organización de las elecciones locales. Precisamente los consejeros locales personificarán la protección de las particularidades de sus estados en la organización de las elecciones locales en una función que compartirán con los consejeros electorales del INE.

En el ámbito de la designación, desde el punto de vista genético existe una decisión central, pero ello no necesariamente debiera manifestarse en el proceso y el resultado. El impacto de la designación en el proceso de toma de decisiones y la posibilidad de resultados centralizadores o descentralizadores dependerá de cómo se desarrolle la relación entre el Consejo General del INE y los consejos generales de los institutos electorales locales. No se desconoce que la inercia de la designación puede incidir en un comportamiento jerárquico en la relación entre el INE y los OPLE. Sin embargo, una condición para que prevalezca la descentralización es que se favorezca una relación de cooperación entre los funcionarios nacionales y los locales, como se explica más adelante. Se debe procurar el respeto y el trato cooperativo y no jerárquico. Se debe distinguir la dinámica y lógica del nombramiento, de la del ejercicio del cargo.

b. Sistema de decisiones conjuntas. Existe una vinculación muy estrecha entre el INE y los institutos electorales locales en lo que toca a la organización de las elecciones locales, pero además existe la posibilidad de que el INE asuma funciones de los OPLE o les delegue funciones propias. El modelo de distribución de competencias para la organización de las elecciones locales que se observa en el diseño constitucional puede corresponder a un sistema de decisiones conjuntas (Politikverflechtung),³que es una forma profundizada del federalismo cooperativo en Alemania. Si bien debe señalarse que no es posible ni se pretende trasladar este concepto de manera completa, sí puede buscarse una adaptación útil porque connota una forma de distribución de competencias en la que existe una vinculación profunda entre dos entes que toman decisiones y que coinciden en un mismo objeto. En este caso, el INE y los OPLE en las elecciones locales.

En el sistema de decisiones conjuntas, en términos generales, ambos niveles (federal-local) deciden conjuntamente la parte esencial de los asuntos de que se trate y el ámbito de decisión autónoma es mínimo. La cooperación obligatoria es la regla general. Por ello, el concepto puede aportar a recalcar la idea de cooperación entre ambos entes y a evitar una relación jerárquica. La cooperación en este caso será clave para la protección de las particularidades de los estados en la organización de las elecciones locales.

Si se analiza la distribución de competencias prevista en la Constitución, se observa que la profundidad de la vinculación entre el INE y los OPLE para la organización de las elecciones locales está presente en casi la totalidad de las materias en que tienen competencias. Como ejemplos se pueden mencionar los siguientes. Mientras que al INE le corresponde la capacitación electoral, toca a los OPLE la educación cívica. Mientras que el INE realizará la distritación⁴ y determinará las secciones electorales, además de designar a los funcionarios de casilla, toca a los OPLE la preparación de la jornada electoral. Al INE se le encarga la fiscalización de los partidos políticos y candidatos; los OPLE tienen competencias en lo que toca a los derechos y acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos políticos. Recae en el INE la regulación en materia de resultados preliminares, demoscopia, observación electoral y materiales electorales; y en los OPLE, la impresión de documentos y la producción de materiales electorales, así como los resultados preliminares, encuestas o sondeos de opinión, observación electoral y conteos rápidos, conforme a los lineamientos establecidos por el INE.

Estos ejemplos muestran que el concepto del sistema de decisiones conjuntas puede ser útil, primero, para captar con precisión el modelo de distribución de competencias que se observa en la relación INE-OPLE; segundo, para que se consideren los aspectos útiles del concepto en la emisión de la normatividad reglamentaria, en el establecimiento de lineamientos y en el contenido de los convenios entre ambas instancias, pero también en el propio comportamiento de los actores: un comportamiento cooperativo que matice o impida posibles efectos centralizadores y se convierta en un equivalente funcional de la descentralización, es decir, en un factor que puede contribuir a cumplir una función similar, en cierta medida, a la que cumpliría una norma u otro factor que impulsara la descentralización. El trabajo conjunto en una relación de cooperación y no de jerarquía puede hacer la diferencia.

c. La perspectiva local. Otro elemento que puede matizar posibles efectos centralizadores es la diferente perspectiva de la organización de las elecciones que tienen los funcionarios del INE y los de los OPLE. Mientras que los funcionarios del INE tienen la perspectiva global e integral (matizada con la perspectiva de sus órganos desconcentrados), desde la cual observan 32 entidades federativas en las cuales tienen la función de proteger la homogeneidad en la calidad de las elecciones, los funcionarios de los OPLE tienen la perspectiva particular de una entidad federativa en la que, por supuesto, deben proteger la calidad en el desarrollo de las elecciones, pero con la consideración de las particularidades locales.

Mientras que los funcionarios del INE tienen como interlocutores en el Consejo General a los representantes del Congreso de la Unión y de los partidos políticos nacionales, los funcionarios electorales locales tienen como interlocutores a las manifestaciones locales de los partidos políticos nacionales o, en su caso, a partidos locales. Si bien los partidos nacionales son los mismos con los que interactúan los funcionarios del INE, los partidos políticos nacionales en el ámbito local también tienen una perspectiva diferente a la nacional, porque aglutinan intereses en los que se manifiestan problemas locales o regionales y responden a electorados diferentes (en el caso de las elecciones locales) en un sistema de partidos federalizado, es decir, con partidos que tienen dirigencias nacionales pero también estatales.

La diferente perspectiva en la organización de las elecciones y probablemente el surgimiento de “clivajes” locales-federal en el ejercicio de las funciones electorales pueden dificultar la cooperación, pero es un obstáculo positivo para contrarrestar la centralización: se convierte también en un equivalente funcional de la descentralización que impulse la función diferenciadora del federalismo.

Todos los anteriores elementos pueden limitar la centralización que pudiera esperarse del diseño institucional previsto por la reforma. También deben llamar la atención sobre el riesgo de poner énfasis sólo en el aspecto institucional, porque ello propicia expectativas en las instituciones que no pueden resultar sólo del diseño institucional.

El desafío que plantean en general las reformas institucionales, y en específico la reciente reforma electoral, consiste en superar la tensión entre la exigencia a instituciones que van hacia un sentido, frente a paradigmas vigentes en la conducta de los actores políticos que van en otro, lo que puede ocasionar que las instituciones estén en una deuda permanente y exigible de inmediato, en un estado permanente de emergencia que se confunde con la rendición de cuentas. La permanencia de esta tensión satura y desprestigia a las instituciones, porque se les exigen en cierta medida rendimientos que no dependen sólo de ellas. Se trata de una traslación inmediata e injustificada de los déficits en los resultados (policies) y en el proceso (politics) a déficits en el diseño institucional (polity), cuando las causas pueden obedecer a factores distintos de los institucionales, como los que se han mencionado en este texto.

Conclusión

El propósito del ensayo consistió en analizar en qué sentido la reforma constitucional de febrero de 2014 impacta el federalismo electoral y proponer elementos que puedan matizar posibles efectos centralizadores. La conclusión es que la creación del INE y la coexistencia de organismos públicos locales establecen un modelo de distribución de competencias para la organización de las elecciones locales que se asemeja a un sistema de decisiones conjuntas que para su funcionamiento requiere un alto grado de cooperación. Los efectos centralizadores o descentralizadores de dicho sistema en la dimensión federal electoral dependerán del grado de cooperación que se dé en la relación entre el INE y los organismos públicos locales.

* Consejero electoral del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Jalisco.

Referencias

1. Si bien el 23 de mayo de 2014 se publicó la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales que distribuye competencias entre la Federación y las entidades federativas, así como la relación entre el INE y los organismos públicos locales (art.1°), el presente ensayo se restringe a analizar las disposiciones constitucionales.

2. Veáse Nohlen, Dieter, (2003). El contexto hace la diferencia: reformas institucionales y el enfoque histórico-empírico, ed. por Claudia Zilla, México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

3. Véanse Scharpf, Fritz W., Bernd Reissert y Fritz Schnabel (1976). Politikverflechtung: Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik [Sistema de decisiones conjuntas. Teoría y empiria del federalismo cooperativo en la República Federal], Kronberg: Scriptor Verlag. Reynoso Núñez, José (2009). “La reforma al federalismo alemán. ¿Puede el federalismo mexicano aprender de la experiencia alemana?”, en J. Reynoso Núñez y H. Sánchez de la Barquera, La democracia en su contexto. Estudios en homenaje a Dieter Nohlen en su septuagésimo aniversario, México: IIJ/UNAM, págs. 545-575. Y Reynoso Núñez, José (2010).Parteiendynamik im Föderalismus. Eine vergleichende Untersuchung des Föderalisierungsprozesses in Mexiko vordem Hintergrund der Erfahrungen des Deutschen Föderalismus [Dinámica partidista en el federalismo. Una investigación comparada del proceso de federalización en México con el trasfondo de las experiencias del federalismo alemán], Baden Baden: Nomos.

4. Entre las competencias descritas es importante destacar la de distritación que otorga la Constitución al INE, porque es un ejemplo paradigmático sobre la necesidad de poner atención en los posibles riesgos de efectos centralizadores y la relevancia de encontrar medios para limitarlos en la legislación secundaria y en la conducta práctica de los servidores públicos electorales. La distritación es un elemento del sistema electoral muy sensible a las particularidades locales.