Palabras del maestro José Tomás Figueroa Padilla Seminario: “Reconstrucción de las autoridades electorales y los dilemas de la legislación secundaria”.
Ponencia del consejero presidente del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana
Palabras del maestro José Tomás Figueroa Padilla
Seminario: “Reconstrucción de las autoridades electorales
y los dilemas de la legislación secundaria”.
Mesa V. Retos en la integración de autoridades electorales
Viernes 21 de febrero, 11:00 horas
Auditorio Héctor Fix- Zamudio (Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n, Ciudad de la Investigación en Humanidades, Ciudad Universitaria, Coyoacán 04510 México, D. F.).
Muy buenos día tengan todas y todos ustedes. Antes que nada felicito, a nombre del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Jalisco, a la Universidad Nacional Autónoma de México, al Instituto de Investigaciones Jurídicas, al Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, así como a IDEA Internacional, por la celebración de este pertinente espacio de reflexión y análisis en torno a un tema de gran coyuntura nacional y sub nacional.
Saludo muy cordialmente a los integrantes de esta mesa:Doctora Irma Méndez de Hoyos, profesora investigadora de la FLACSO México; Doctor Pedro Enríquez Soto, Presidente del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Nayarit; Doctor Francisco Javier Aparicio Castillo, profesor-investigador y Director de la División de Estudios Políticos del CIDE; y a nuestro moderador, Doctor Raúl Ávila Ortiz,
Coordinador del Programa de Cooperación Académica y Asistencia Técnica México-Centroamérica de IDEA Internacional y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
Si me lo permiten, en este espacio abordaré uno de los ejes de discusión de esta mesaque tiene que ver con los retos en la integración de autoridades electorales, y de forma más específica, con el perfil idóneo de las nuevas autoridades electorales en el ámbito local.
Uno de los elementos más dinámicos en la transformación histórica del régimen político mexicano ha sido, sin lugar a dudas, el que tiene que ver con nuestro sistema electoral. En nuestro país, los cambios en la estructura de éste sistema han marcado la pauta tanto de la larga transición iniciada varias décadas atrás, como de la posterior instauración democrática que hoy en día vivimos.
Desde el nacimiento de la Comisión Federal Electoral en la década de los sesenta, nuestro sistema electoral ha experimentado un considerable número de reformas con el objeto de mejorar y perfeccionar las reglas y procedimientos para la organización y vigilancia de las elecciones en México, y constituyen una de las partes más importantes de la modernización y actualización de nuestro sistema político.
Con la publicación del decreto de reforma constitucional en materia político-electoral del pasado 10 de febrero, se abre una nueva etapa en el largo proceso de transformación del sistema político mexicano: me refiero a cambios que modifican de significativamente reglas e instituciones del sistema electoral, de partidos y de gobierno, tanto en el orden nacional como en local.
La transformación es mayúscula, ya que se abandona el modelo de organización electoral vigente desde 1946, caracterizado por la existencia de órganos y competencias diferenciadas para la organización de las elecciones en el ámbito federal y en el local a un modelo de tipo mixto o híbrido, en el que el nuevo Instituto Nacional Electoral posee importantes atribuciones en la organización de los procesos electorales locales.
Una facultad del Instituto Nacional Electoral que representa una enorme responsabilidad tiene que ver con la designación y remoción de los integrantes del órgano de dirección de los organismos electorales de todo el país: hablamos de que once personas tendrán en sus manos la designación de las autoridades electorales locales de la república.
Aquí planteo una pregunta central, cuya respuesta está en manos de las y los legisladores responsables de generar las adecuaciones secundarias en materia electoral: ¿cuáles deben ser los requisitos legales idóneos que deberán reunir las personas que aspiren a ocupar el cargo de consejeros de los organismos electorales locales?
Intentaré responder esta pregunta haciendo un bosquejo general de los principales aspectos que, desde mi punto de vista, deberá contener dicho procedimiento de elección, a fin de que éstos logren tener una amplia aceptación por parte de las fuerzas políticas y de la sociedad en su conjunto. Definitivamente un primer paso para organizar elecciones libres, imparciales y que generen certeza, es contar con autoridades electorales reconocidas y confiables.
A manera de contexto, debemos de recordar que en el sistema político de hegemonía unipartidista que existió durante varias décadas en nuestro país, las elecciones no eran plenamente libres ni competitivas, de ahí que la transición a la democracia en México ha significado un proceso lento y gradual de instauración de nuevas reglas de acceso al poder. En otras palabras, como lo mencioné, la democratización se ha originado por la vía electoral; la nuestra ha sido una, transición votada, en palabras de Mauricio Merino
En esta larga transición, la transformación y actuación de los órganos electorales ha sido fundamental. Resulta muy pertinente recordar que con la reforma electoral de 1990 se incorporaron una serie de principios rectores de la función electoral: certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad y profesionalismo, lo que significó un importante acuerdo de los actores políticos para lograr elecciones genuinas e incuestionables, con mayor credibilidad y legitimidad.
Con la reforma electoral de 1994 el principio de profesionalismo fue sustituido por el de independencia, pues se consideró que el profesionalismo no es un principio sino una cualidad, además de que el principal objetivo de esa reforma fue el de independizar al organismo electoral de los partidos políticos, quienes a partir de entonces no cuentan con derecho a voto en las decisiones del Consejo General del IFE. De cualquier forma, el principio de profesionalismo quedó plasmado con la creación del IFE, al establecerse en la legislación que, cito textualmente, “será autoridad en la materia, profesional en su desempeño y autónomo en sus decisiones”, principio que permanece hasta la fecha. La reforma de 1996 obligó a que estos cinco principios se debían incorporar a las constituciones y leyes electorales de los estados, con lo cual los principios rectores de la función electoral adquirieron validez para todas las autoridades electorales del país.
Recordemos brevemente una definición de dichos principios, tomando como referencia a César Astudillo y Lorenzo Córdova: la certeza consiste en la obligación por parte de la autoridad electoral de tomar sus decisiones con base en elementos plenamente verificables, corroborables, y por ello, inobjetables. La legalidad significa que todo acto de la autoridad debe apegarse al marco normativo vigente. La imparcialidad se entiende como la actuación de la autoridad electoral sin tener algún tipo de preferencia por cualquiera de las partes involucradas. La objetividad significa que todas las apreciaciones y criterios de los organismos electorales deben sujetarse a las circunstancias factuales de los acontecimientos, y no a interpretaciones subjetivas de los hechos. La independencia implica que la autoridad electoral debe mantener una conducta ajena a todo tipo de presiones e intereses particulares.
La reforma constitucional recién publicada agregó el principio de máxima publicidad a la función electoral, lo que representa favorecer la publicidad de la información de las entidades públicas bajo un esquema de excepciones claras, precisas y minoritariamente restrictivas. Sin duda, este principio obligará a las autoridades electorales a transparentar, fundamentar y documentar sus actos y decisiones fundamentales.
Revisados éstos conceptos, les comparto una premisa inicial: en la medida en que el mecanismo de designación y nombramiento de las autoridades electorales locales se apegue, lo más fiel posible, al cumplimiento cabal de dichos principios, podremos contar con instituciones electorales verdaderamente democráticas.
Ahora bien, la idea original de que la organización de elecciones en México es una función de Estado, implicó determinar una serie de requisitos que debiesen cumplir los titulares de los cargos para desempeñar de manera idónea la función electoral. En este sentido, podemos identificar tres etapas evolutivas a partir de las necesidades y finalidades del órgano electoral: especialización, ciudadanización y profesionalización.
Éstas etapas coinciden con la transformación tanto con la denominación como con el perfil de los titulares del órgano de dirección: consejeros magistrados, consejeros ciudadanos y consejeros electorales. Respecto a los primeros, se buscaba la formación jurídica de los candidatos; la figura de los consejeros ciudadanos, obedecía a la necesidad de que los cargos fueran conferidos a personas que se situaran por encima de los partidos políticos, mientras que el cargo de consejeros electorales obedeció al propósito de explicitar que sólo ellos tenían derecho a voto en los procesos de toma de decisiones, por lo que debían contar con conocimientos en materia electoral.
Hoy nos encontramos en el inicio de una nueva etapa: la democracia mexicana se pondrá a prueba a partir de esta reforma. El primer reto que debemos enfrentar con seriedad y de manera conjunta, tanto legisladores, dirigentes partidistas, autoridades electorales así como la sociedad en general, es lograr mayores niveles de confianza en las autoridades electorales.
De lo anteriormente expresado surge mi segunda premisa: un elemento fundamental para darle mayor credibilidad y confianza a los órganos electorales locales radica en el mecanismo de designación de los consejeros. Dicho con otras palabras: el grado de confiabilidad y aceptación de la autoridad electoral local está directamente relacionada con la forma en que se elige.
Un mecanismo de designación cerrado, discrecional, ambiguo y excluyente dará como resultado una autoridad con poco reconocimiento y apoyo por la sociedad. Entonces, lo que deben existir son reglas, procedimientos y criterios claros, transparentes y verificables, que garanticen certeza y confianza en los actores políticos y en la ciudadanía. Se deben, pues, disminuir al máximo los márgenes de discrecionalidad en el proceso de designación. Si me lo permiten, enunciaré de forma breve, una serie condiciones generales que a mi juicio deben ser consideradas para la discusión en torno al procedimiento de conformación de los organismos electorales locales.
Primera condición general: es necesario clarificar los requisitos y el perfil idóneo de los consejeros. Si el artículo 116 constitucional establece que los consejeros electorales estatales deberán cumplir con los requisitos y el perfil que acredite su idoneidad para el cargo que establezca la ley, entonces ¿cuáles deben de ser? Considero que la determinación de ambos elementos debe derivarse de la naturaleza de la función electoral y de las especificidades del cargo.
Los requisitos de elegibilidad pueden entenderse como las condiciones necesarias para ocupar un cargo, sin embargo considero que el sólo cumplimiento de los mismos no es suficiente para obtener los perfiles adecuados para ejercer el cargo de consejero electoral.
La legislación debe ser lo más clara y exhaustiva posible en cuanto a ese perfil requerido y debe derivarse, como lo comenté anteriormente, de los principios rectores de la función electoral, y además, desde mi perspectiva, debe integrarse fundamentalmente por dos dimensiones: la técnica y la política. Explico a continuación.
La idoneidad técnica se refiere el conjunto de cualidades vinculadas a la especialización y profesionalismo de la función electoral, entre las que se encuentran el nivel de estudios, experiencia y conocimientos especializados en la materia. La idoneidad política por su parte, se refiere al conjunto de condiciones que deben reunir los candidatos para garantizar independencia, imparcialidad y objetividad en el ejercicio del cargo.
Adicionalmente a los requisitos que establece la ley respecto a no desempeñar cargos directivos en partidos políticos, es deseable que las y los candidatos no tengan vínculos directos con éstos, sea por militancia, actividades relacionadas a la vida partidaria o de carácter laboral en un periodo razonable, que pudiera ser no menor a cinco años.
Dada la naturaleza y responsabilidad que implica el cargo de consejero electoral local, considero que debe ser parte del perfil deseable, que tengan una vinculación directa con la entidad en la que se ejercerá la encomienda, con un conocimiento del funcionamiento del sistema político local.
Segunda condición general: que exista certeza y transparencia en el procedimiento de designación. Me explico: el procedimiento para el nombramiento de los consejeros electorales locales deberá especificarse lo más claramente posible en la legislación secundaria, me refiero a sus principales elementos, plazos y etapas.
Bajo mi punto de vista, es deseable que el procedimiento inicie con una convocatoria abierta en la que se involucren universidades, centros de investigación y organismos de la sociedad civil de las entidades federativas. Además, resulta fundamental que la ley estipule las etapas, los criterios e instrumentos de evaluación que en todo momento deberán de ser transparentes, verificables y con un nivel de exigencia a la altura de la responsabilidad del nombramiento.
De igual forma considero que se debe acreditar fehacientemente el cumplimiento de los requisitos legales y perfil académico, profesional y ético de los candidatos. Como mencioné al principio de mi intervención, el principio de máxima publicidad constituye uno de los principios rectores de las autoridades electorales. En consecuencia, la exigencia de transparencia es ineludible.
Considero que resulta necesaria y pertinente la inclusión de una etapa, previa al acto de designación, en la que se puedan recibir objeciones debidamente fundamentadas de la sociedad, sobre algún candidato que se presuma no cumpla adecuadamente el perfil o los requisitos legales. Podría pensarse que dicha etapa es innecesaria porque supondría algún tipo de desgaste para la autoridad electoral, sin embargo, creo que se justificaría, en aras de generar un proceso de designación imparcial, claro e incuestionable.
Recapitulando: el perfil idóneo de los consejeros electorales locales debe cumplir a cabalidad con los principios rectores de la función electoral, y su designación y nombramiento debe ser resultado de un mecanismo claro, certero y transparente, que les dote altos niveles de credibilidad y confianza.Todo lo anteriormente expresado tiene como fin aportar elementos de análisis a un tema fundamental para las democracias locales y que a su vez proporcione las mayores herramientas posibles para que los responsables tomen las mejores decisiones.
Sin duda es necesario elevar la calidad de su democracia, por lo que resulta necesario seguir trabajando en los avances que ha tenido el diseño de la arquitectura electoral mexicana e incluir aspectos modernizadores para que la reforma electoral sea una transformación que consolide de una vez por toda nuestra democracia.
Estoy cierto de que un proceso de designación transparente, abierto e imparcial fortalecerá a las nuevas autoridades electorales locales y a su vez la calidad de la democracia. Ese es el gran reto.
Muchas gracias.
